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Regulação tarifária e eficiência econômica – Parte 2


por Fernando Duca

Como visto, no texto anterior, o Espírito do Santo optou por criar uma agência estadual a fim de regular os prestadores de serviços de saneamento: a Agência Reguladora de Saneamento Básico e Infraestrutura Viária do Espírito Santo. Criada em 2008, foi posteriormente fundida com outro órgão regulador do estado, resultando na Agência de Regulação de Serviços Públicos (ARSP) atualmente responsável pela regulação do saneamento.

Dado que o texto anterior tratou de introduzir ao leitor sobre os conceitos fundamentais da regulação, volta-se agora para a discussão da regulação tarifária feita pela ARSP, avaliando as regras definidas pela agência em relação à promoção eficiente dos serviços e quanto dessa eficiência é repassada aos consumidos na forma de tarifas módicas, um dos objetivos definidos para a regulação tarifária na Lei 11.445/2007. Cabe destacar, entretanto, que a ARSP não tem como único objetivo a regulação tarifária ou mesmo a regulação. Como qualquer agência ela tem mandato para fiscalizar a prestação dos serviços e definir regras regulatórias para qualidade dos serviços e relacionamento do consumidor; contudo essas questões ultrapassam os objetivos deste estudo.

Analisando os documentos técnicos disponibilizados pela ARSP em seu site, encontra-se na Nota Técnica GET/DA/ARSI 01/2011[1] o arcabouço metodológico utilizado para os reajustes tarifários. Nesta nota também está a definição de uma nova estrutura tarifária para a Companhia Espírito Santense de Saneamento (CESAN), que é base utilizada para os reajustes anuais. Em relação à metodologia de definição das tarifas, a primeira questão que chama atenção é que somente os reajustes anuais tiveram metodologia definida, não havendo qualquer menção à metodologia de revisão tarifária[2]. A sistemática de revisões periódicas entremeadas por reajustes anuais é fundamental para a operacionalização da modicidade tarifária e gerar incentivos à prestação eficiente do serviço[3]. A partir do momento em que se define uma regra de reajuste estável e minimamente previsível (dado se utilizar de índices de preços calculados por instituições independentes e com metodologia de cálculo transparente), a empresa prestadora do serviço tem incentivos para, durante os anos de reajuste, controlar seus custos de modo que estes subam menos do que o calculado pela fórmula. Caso o prestador consiga alcançar aumentar sua eficiência, ele alcançará maiores lucros que, no momento da revisão, serão repassados aos consumidores através de tarifas mais baixas. Dado que no momento da revisão se reavalia as condições de prestação do serviço, caso o prestador tenha custos inferiores ao previsto pela fórmula de reajuste, durante a revisão periódica poderá haver redução tarifária ou definição de metas mais ambiciosas para a qualidade e cobertura dos serviços, a depender do que preveem as regras de revisão tarifária e do nível de abertura à participação social.

Ainda em relação à questão da dinâmica de revisões e reajustes tarifários, cabe destacar que, ainda que não haja uma definição sobre o tema, em diversas notas técnicas se reconhece a necessidade da definição da metodologia de revisão tarifária e sua aplicação. A última nota[4], inclusive, traz previsão da realização de revisão tarifária, ainda que não haja documento disponível sobre a metodologia a ser utilizada.

Avançando sobre o tema da promoção da eficiência através da regulação tarifária, destaca-se a ausência de tratamento sobre as perdas de água na rede de distribuição, fraudes e inadimplência. A atual metodologia utiliza como referência da arrecadação da empresa a receita operacional aferida nos 12 meses prévios à entrada em vigor da nova tarifa. Como eventuais perdas na distribuição de água tratada, fraudes e inadimplência impactam diretamente na receita, estes pontos necessitam ser tratados explicitamente na metodologia tarifária de modo a não penalizar os consumidores. Água perdida durante a distribuição, ligações clandestinas e contas não pagas (ou pagas em atraso) representam perdas de arrecadação da empresa, que acabam por ser repassados aos consumidores adimplentes, que arcam com a receita potencial não arrecadada pela empresa. Desta forma é necessário que a metodologia de definição tarifária da ARSP leve tais pontos em consideração, fato que não ocorre atualmente. Na atual metodologia a CESAN não possui qualquer incentivo para reduzir estes problemas e elevar sua receita operacional, dado que é a receita efetivamente auferida por ela que é levada em consideração para o cálculo tarifário, sem considerações sobre qual poderia ser sua arrecadação caso tais problemas fossem sanados. Ademais, as notas técnicas sobre reajustes tarifários nem sequer levam essas questões em consideração, não permitindo nem mesmo um levantamento de quanta receita é perdida por estas questões. Desta forma, crê-se de fundamental importância que os impactos decorrentes de perdas, fraudes e inadimplência sejam estimados e criado algum mecanismo de incentivo à companhia para que haja redução de tais problemas. Sabe-se que estas não são questões simples de serem resolvidas a curto prazo, mas somente poderão sê-las na medida em que sejam explicitadas para a partir daí se criarem incentivos para que a companhia as trate.

Estas duas questões tratadas ao longo do texto são, ao nosso ver, as principais lacunas a serem sanadas pelo atual modelo de regulação tarifária da ARSP. Ainda que, como ressaltado, o setor de saneamento ainda se encontre em um estado incipiente de regulação com a ausência de um marco nacional, existem exemplos importantes de agências reguladoras pelo país que possuem metodologias que buscam tratar das questões aqui levantadas. Avanços legislativos podem e devem ser discutidos, mas várias questões problemáticas para o setor não dependem de consensos no congresso nacional.

 

[1]https://arsp.es.gov.br/Media/arsi/Saneamento/Tarifas%20Saneamento/NOTA%20T%C3%89CNICA%20GET%20N%C2%BA%2001_2011.pdf

[2] Ainda que possam parecer sinônimos, os dois conceitos são bem definidos tanto na doutrina jurídica quanto na teoria econômica. A revisão tarifária é um mecanismo de alteração periódica das tarifas, cujo objetivo é realizar uma ampla reavaliação das condições de prestação do serviço, definição de novas metas e discussão profunda com a população sobre as metas. Idealmente, somente na revisão devem ser avaliadas as informações contábeis, financeiras e econômicas do prestador e, a partir de então, juntamente com as metas a serem alcançadas, criada uma fórmula paramétrica estável e previsível para propiciar os reajustes anuais, que não devem levar em conta as condições de prestação dos serviços, mas somente os índices de preços que compõem a fórmula paramétrica, cuja definição se dá durante a revisão.

[3] Essa questão, entre outras concernentes à regulação tarifária, é tratada em maior profundida no seguinte texto: http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/TDs/td_1286.pdf

[4]https://arsp.es.gov.br/Media/arsi/Audi%C3%AAncias%20e%20consultas%20p%C3%BAblicas/Consultas%20p%C3%BAblicas/ARSP/2018/002/NT_ASTET_004_2018.pdf

 

Fernando Duca é analista de Tribunal de Contas de Minas Gerais e Mestre em Economia.

 

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