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Regulação tarifária e eficiência econômica – Parte 1


por Fernando Duca

O saneamento básico é um dos setores que mais vem recebendo atenção da opinião pública nos últimos anos dado sua centralidade para o desenvolvimento humano de uma sociedade. Contudo, no Brasil o debate sobre o saneamento também recebe maior atenção devido aos péssimos indicadores que o país ostenta. Tendo como premissa esses dois pontos centrais, a série de dois textos que tem início agora busca discutir um pouco sobre o assunto, focando na estrutura de regulação do setor no estado do Espírito Santo. Contudo, antes de passar a tal ponto, é importante introduzir o assunto e discutir alguns conceitos.

A economia tem como uma de suas preocupações centrais entender como a dinâmica concorrencial determina a formação dos preços das mercadorias. Com frequência é atribuído ao livre-mercado desregulamentado a virtude de propiciar a melhor alocação possível dos fatores de produção, o que resultaria em eficiência produtiva máxima e, por consequência, preços mínimos ao consumidor final. Se este fato pode ser observado para algumas estruturas de mercado – como aquelas observadas em um regime de economia mercantil simples, como são os mercados que operam em concorrência perfeita – o mesmo não pode se dizer para estruturas de mercado mais próximas do que se observa nas modernas economias do Século XXI. Um dos exemplos mais clássicos da necessidade de regulação se referem aos chamados monopólios naturais[1], que devido à grande diferença de poder de mercado entre consumidores e empresa, levaria à adoção de preços abusivos por parte da empresa. Esse caso é especialmente verdade para mercadorias com baixa elasticidade da demanda, como é o caso do abastecimento de água. Nessas situações, a melhor situação em termos de eficiência é o domínio do mercado por somente uma empresa, de forma a se alcançar os melhores resultados em termos de produtividade e custos de produção, sujeita a regulação por parte do Estado, para que este contrabalance o poder de mercado do monopolista e gere incentivos corretos para que este tenha ganhos contínuos de eficiência e que tais ganhos sejam repassados aos consumidores.

As reformas econômicas da década de 90, sobretudo as privatizações de empresas estatais prestadoras de serviços públicos, objetivaram organizar alguns setores dessa forma, notadamente os setores de telefonia, distribuição de energia elétrica, distribuição de gás e transporte ferroviário. Nem todos esses setores, contudo, são monopólios naturais e, por conseguinte, necessitam de regulação tarifária, mas somente de questões ligadas à qualidade dos serviços, atendimento ao cliente, regras concorrenciais, etc. O setor de saneamento, contudo, não foi alvo de maiores mudanças em termos de estrutura de mercado, propriedade das empresas ou marco regulatório, por mais que se configure como um setor monopolista. Ainda que existam diversos prestadores de saneamento, nenhum deles atua em regime de concorrência, dado que não há dois prestadores para um mesmo local, i.e., o consumidor não tem opção de escolher a empresa A ou B para lhe prestar o serviço.

Tendo sido relegado durante as reformas da década de 90, o setor de saneamento passou por um avanço legal em 2007 com a promulgação da Lei Federal 11.445, que criou um marco jurídico mínimo e definiu as diretrizes nacionais para o setor. Ainda que os avanços tenham sido tímidos em função dos grandes desafios do setor, foram avanços importantes. Um dos pontos mais relevantes foi a definição da necessidade da regulação para que os contratos de prestação dos serviços de saneamento sejam válidos. Ademais, as normas de regulação a serem definidas para a prestação dos serviços deverão se guiar pelo cumprimento das diretrizes da Lei. Para tanto, uma série de estados brasileiros promulgaram leis criando agências estaduais de regulação de saneamento para se adequarem ao novo marco jurídico. Como boa parte dos municípios brasileiros delegou sua titularidade[2] de prestação dos serviços de saneamento às companhias estaduais de saneamento, acabou-se também optando por uma estrutura estadual de regulação do setor. Sendo assim, ao contrário de outros serviços que têm agências nacionais de regulação, o saneamento tem uma estrutura pulverizada de regulação, com uma série de agências estaduais que possuem regramentos próprios para regular as empresas.

Seguindo a tendência nacional, o Espírito Santo também criou sua estrutura estadual de regulação com a criação de uma agência responsável pela regulação do saneamento, que atua regulando a Companhia Espírito Santense de Saneamento. É sobre este assunto que o segundo texto da série irá tratar.

 

[1] Monopólios naturais ocorrem em mercados onde as necessidades iniciais de investimento são muitos elevados e os custos marginais muito baixos, dado o alto custo fixo de operação. Nesses casos, a maneira mais eficiente de se produzir determinada mercadoria é através de somente uma firma, o que torna o surgimento de tal monopólio uma decorrência natural das características do mercado onde ele se insere.

[2] A Lei 11.445/2007 no seu artigo 8ºC diz: “Os Municípios e o Distrito Federal são os titulares dos serviços públicos de saneamento básico”. No entanto, o município pode delegar a prestação de serviços (Art 9º, II da Lei 11.445/2007) e deve definir a entidade responsável pela regulação e fiscalização dos serviços públicos de saneamento básico (Art 9º, III da Lei 11.445/2007).

 

Fernando Duca é analista de Tribunal de Contas de Minas Gerais e Mestre em Economia.

 

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