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Reforma tributária: considerações da ciência econômica para o debate


por Ana Carolina Giuberti

A complexidade do Sistema Tributário Brasileiro e a elevada carga tributária paga pelas famílias e empresas residentes no país são de amplo conhecimento. Segundo o Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação (IBPT)[1], em 2017 foram 63 impostos, acompanhado de 97 obrigações acessórias, distribuídos nas esferas federal, estadual e municipal. Para cumprir com todas as obrigações tributárias, o Banco Mundial (Doing Business 2019[2]) estima que uma empresa brasileira de médio porte despenda 1.958 horas de trabalho anuais. Em conjunto, estes impostos arrecadaram, em média, um montante equivalente a 32,5% do PIB ao ano, nos últimos 10 anos, de acordo com os dados divulgados pela Receita Federal[3]. Para o Espírito Santo, o Instituto Jones dos Santos Neves[4] estimou em 26,4%, em média, a carga tributária no período 2010-2016.

Este quadro de complexidade é agravado pelas constantes alterações nas normas tributárias do país. De acordo com o estudo do IBPT[5], nos últimos 30 anos desde a promulgação da Constituição de 1988, foram editadas 390.726 normas tributárias, nos âmbitos federal, estadual e municipal, uma média de 31 normas por dia. Considerando que, em média, as empresas realizam negócios em apenas parte dos estados brasileiros, estima-se que cada uma deve seguir em torno de 4.078 normas.

E o ritmo de alterações não parece que será alterado nos próximos anos. Uma rápida busca no Portal da Câmara dos Deputados a partir da palavra tributação retorna 3714 Projetos de Lei (PL), de Lei Complementar (PLP) e de Proposta de Emenda à Constituição (PEC) em tramitação na Câmara, sendo que 1495 foram protocolados nos últimos cinco anos e 161 nos quatro primeiros meses de 2019. No senado, são 165 Projetos de Lei (PL), de Lei Complementar (PLS) e de Proposta de Emenda à Constituição (PEC) em tramitação, sendo 23 protocolados em 2019[6]. Os projetos versam sobre os mais diversos tópicos, desde alterações pontuais, como a isenção de imposto de importação para bens inferiores a cem dólares destinados a pessoas físicas, alterações com vistas à mudança no comportamento das pessoas, como o projeto de aumento da tributação aplicável às bebidas processadas adicionadas de açúcar, edulcorantes e aromatizantes a fim de estimular seu consumo consciente, até propostas mais complexas que contemplam uma reforma do sistema tributário em amplo sentido.

Em tempos de debate sobre reformas institucionais no país, e considerando o quadro retratado, a reforma tributária desejada contempla tanto a maior eficiência e simplificação do sistema como a redução da carga tributária.

A redução da carga tributária seria muito bem vinda para estimular a economia do país, mas no contexto atual de crise fiscal, esta redução não é viável nem crível do ponto de vista da ciência econômica. Ou seja, ainda que fosse viabilizada politicamente uma redução da carga tributária, ela não seria sustentável no médio e longo prazo, e esta percepção pelos agentes econômicos geraria expectativas de aumentos futuros nos tributos, não estimulando o aumento do consumo e da produção.

No plano da eficiência e simplificação, por outro lado, muito pode ser feito, e o debate econômico teórico e empírico traz alguns indicações. Considerando as principais bases tributárias, a saber, bens e serviços (consumo), renda, patrimônio e folha salarial, as evidências empíricas indicam que em termos de crescimento econômico os impostos sobre renda da pessoa jurídica são os mais prejudiciais, em conjunto com a tributação sobre a folha salarial. Em seguida, aparecem os impostos sobre renda das pessoas físicas. Os impostos sobre consumo e sobre patrimônio seriam, nesta escala, os que possuem menor impacto negativo. A análise da composição da carga tributária brasileira mostra que ela está na contramão destas indicações[7]. Neste sentido, uma reforma que altere a composição da arrecadação entre estas bases tributárias, reduzindo a tributação sobre o lucro das empresas e sobre a folha de pagamentos, sendo compensada pela maior tributação direta sobre renda e patrimônio e sobre bens e serviços, teria muito a contribuir para o crescimento da economia.

A eficiência também pode ser ampliada com a modernização do imposto sobre valor adicionado (IVA moderno), que seja simples, de ampla base tributária, incluindo bens intangíveis, e pleno aproveitamento de créditos, com poucas alíquotas e isenções, mas que desonere por completo os investimentos e as exportações. No caso brasileiro, esta modernização implica não apenas na redução do número de alíquotas e fusão de vários tributos, mas também na centralização do ICMS e do ISS, hoje sob competência dos estados e municípios respectivamente, no nível federal, com posterior redistribuição de recursos entre os entes. Embora este seja um ponto de fortes resistências políticas, traria ganho de eficiência, pois, como preconiza a teoria do federalismo fiscal, a centralização da arrecadação de tributos que tenham bases com grande mobilidade evita a competição entre as diferentes jurisdições, a chamada “guerra fiscal”. Além disso, padroniza o tratamento tributário entre os entes, reduzindo a complexidade no pagamento destes impostos[8].

A tributação sobre bens e serviços com fins de arrecadação, ainda que nos moldes de um IVA moderno, tende a ter um efeito regressivo sobre a distribuição de renda. Neste caso, o debate econômico sugere que a ampliação deste imposto deve ser acompanhada por uma reforma da tributação direta sobre a renda de modo a equilibrar e garantir a progressividade do sistema, dentro do princípio da capacidade de contribuição e dos objetivos de equidade vertical e horizontal de um sistema tributário. No caso brasileiro, é importante considerar também a necessidade de um tratamento mais coerente à tributação de renda da pessoa jurídica e física, de modo a reduzir o incentivo à elisão fiscal por meio do fenômeno chamado “pejotização”, que configura a renda do trabalho, tributável, em renda do capital, que é isenta do imposto de renda para pessoa física, e limita o caráter progressivo e redistributivo desejável para este imposto.

As experiências internacionais têm seguido no sentido apresentado acima. Como destacam Orair e Gobetti (2018), observa-se na economia mundial o aumento do uso do IVA em bases mais amplas, que buscam lidar com os bens digitais e do setor financeiro, e com redução do número de alíquotas e isenções; a revisão dos benefícios tributários; e o gradual esgotamento dos modelos baseados na tributação sobre folha salarial.

Em conjunto, o debate teórico econômico e as experiências internacionais trazem importantes contribuições para o debate da reforma tributária no Brasil. Sabe-se, no entanto, que, em última instância, o resultado da reforma tributária será determinado pelo debate político. Neste sentido, cabe-nos, como sociedade, cobrar de nossos representantes que as melhores práticas sejam adotadas para o país.

 

[1] https://g1.globo.com/economia/noticia/empresas-gastam-1958-horas-e-r-60-bilhoes-por-ano-para-vencer-burocracia-tributaria-apontam-pesquisas.ghtml. Acesso 16/04/2019.

[2] http://portugues.doingbusiness.org/pt/data/exploretopics/paying-taxes. Acesso 16/04/2019.

[3] Média 2008-2017. Fonte: Receita Federal. Carga Tributária no Brasil 2017. Análise por Tributos e Bases de Incidência. Novembro 2018. http://receita.economia.gov.br/dados/receitadata/estudos-e-tributarios-e-aduaneiros/estudos-e-estatisticas/carga-tributaria-no-brasil/carga-tributaria-2017.pdf. Acesso em 12/04/2019.

[4] IJSN. Uma metodologia de apuração da carga tributária no Espírito Santo.Nota Técnica 52. 2017. http://ijsn.es.gov.br/artigos/4883-nt-52-uma-metodologia-de-apuracao-da-carga-tributaria-no-espirito-santo?highlight=WyJjYXJnYSIsInRyaWJ1dGFyaWEiLCJjYXJnYSB0cmlidXRcdTAwZTFyaWEiXQ==. Acesso: 12/04/2019.

[5] IBPT. Quantidade de NORMAS EDITADAS NO BRASIL: 30 anos da constituição federal de 1988. https://d335luupugsy2.cloudfront.net/cms/files/21658/1539292291NORMAS_EDITADAS_NO_BRASIL_-_30_ANOS_CONSTITUIO_FEDERAL.pdf. Acesso 16/04/2019.

[6] https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias e https://www.camara.leg.br/busca-portal/proposicoes/pesquisa-simplificada. Acesso em 16/04/2019.

[7] Para uma análise compreensiva sobre a questão tributária no Brasil, ver Orair, Rodrigo, e Gobetti, Sérgio. Reforma tributária no Brasil. Novos Estudos CEBRAP, v. 37, n. 02, mai-ago 2018, p. 2013-244.

[8]  Como expõe Orair e Gobetti (2018, p.230), é possível a existência de um IVA subnacional combinado com tributos federais, o que poderia ser mais adaptável ao cenário brasileiro, embora mantivesse o custo da maior complexidade do sistema. No entanto, como argumentam os autores, este custo não seria um problema muito grave desde que estes tributos preservassem as características desejáveis de um IVA moderno.

 

Ana Carolina Giuberti é Professora do Departamento de Economia da UFES e Doutora em Economia do Desenvolvimento.

 

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