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Como viabilizar projetos de parcerias público privadas em nível municipal?


por Nathan Diirr

A melhoria do ambiente de negócios dos municípios passa pelo investimento em infraestrutura. A falta de investimento em saneamento básico, pavimentação, iluminação pública entre outros, tornou-se uma variável restritiva ao crescimento econômico e ao provimento de qualidade de vida à população dos municípios brasileiros. Somada a restrição fiscal enfrentada pelos entes da federação, é irreal imaginar que o setor público pudesse sozinho absorver toda a demanda de investimentos necessário. É nesse cenário que as parcerias com o setor privado surgem como opção ao gestor público que, além de equipar a infraestrutura do município, melhora o ambiente de negócios.

É inegável relatar que as prefeituras que alcançaram melhorias na promoção de bens e serviços, mudaram a forma como visualizavam os problemas da cidade. Os municípios em que se encontram boas práticas passaram a resolver problemas antigos de forma inovadora, envolvendo mais a sociedade e a iniciativa privada. Com relação à iniciativa privada, a maior aproximação desta com os projetos do setor público já é utilizada tanto no âmbito do financiamento como na busca de práticas mais modernas e orientada para resultados, inovação tecnológica, com vistas a maior qualidade na prestação de serviços públicos e alocação ótima dos recursos.

A grande dificuldade dos gestores é a implementação dessas parcerias em suas regiões administrativas. A falta de um direcionamento faz com que boas ideias se percam na burocracia do município. Nesse sentido, o Radar PPP (instituição que trabalha na identificação de problemas na gestão pública) lançou o livro “Guia Prático para estruturação de Programas e Projetos de Parcerias Público Privadas (PPP)”. A leitura é fundamental para os gestores públicos, sendo capaz de ajudar na implementação dessa nova forma de pensar os problemas de uma cidade.

De forma muito didática, o módulo B do livro propõe um passo a passo para estruturação e implementação das parcerias público privadas, divididos em três níveis: i) desenho do ambiente legal e regulatório, ii) definição de processos e responsabilidades internas e iii) seleção e priorização de projetos. A pretensão desse texto é sumarizar o primeiro passo proposto pelo livro, agregando mais pontos da literatura contemporânea, permitindo assim, um conhecimento das ações iniciais implementadas pelos municípios que possuem boas práticas em PPP.

O marco legal dos contratos de PPPs em nível nacional possui seu pilar na lei federal nº 11.079/04. O documento modernizou as relações entre o setor público e o setor privado, estabelecendo mecanismos importantes para institucionalizar o ambiente regulatório das PPPs. Sem dúvida, a lei criou referências para a instauração de atos normativos nos estados e municípios, a exemplo do Governo do Estado do Espírito Santo que editou a lei nº 492 em 2009. Em 2013 foi a vez do município de Vitória sancionar a lei nº 8538/2013 instituindo o programa de parcerias público privadas no município.

O ato normativo possui duas funções importantes: delimitar e comunicar. O primeiro introduz novos conceitos dentro da lógica dos contratos efetuados pela administração pública. A segunda função é o documento servir como comunicador da política pretendida da administração, informando à sociedade e ao setor privado as novas práticas da gestão pública. A função de comunicar também pode ser alcançada com normas regulamentares, tais como documentos internos, orientações e manuais. No arcabouço das normas regulamentares, podemos dividi-las em três pilares importantes: política pública, princípios e transparência.

POLÍTICA PÚBLICA E A INSERÇÃO DA PPP:

O motivo e o interesse do gestor público em canalizar recursos da iniciativa privada para a gestão pública deve possuir um objetivo e um escopo claro e delimitado. Esse procedimento sinaliza ao mercado qual a intenção de uma prefeitura com a política de PPP, gerando maior previsibilidade para os agentes, além de sinalizar à sociedade quais as pretensões de gestão pública que a prefeitura irá seguir. Esse procedimento pode ser feito via legislação ou ainda por regulação própria.

Um bom exemplo de estruturação da comunicação de uma política pública de PPP, foi o Estado do Tocantis que, por meio da Lei nº 2.231/09, publicou os objetivos dentro do programa de PPP do estado.

Ademais, apontar o escopo da política pública de PPP também se torna importante para evitar incorrer em estudos de viabilidade técnico-econômico sem que o projeto seja levado adiante. Esse erro, muito comum na estruturação de PPPs pode ser erradicado com um escopo bem detalhado dos projetos prioritários da prefeitura. Para isso, cabe o gestor público detalhar os setores prioritários (saneamento básico, transporte, rodovias, terminais de transporte, administração, entre tantos outros) e também delimitar os tipos de contrato, o tamanho e o alcance do projeto.

PRINCÍPIOS:

A formação de princípios, também importante em outras áreas da gestão pública, se torna um alvo importante na estruturação de uma PPP. Os princípios fornecem maior coerência na tomada de decisão da gestão pública ao longo da estruturação e implantação de um contrato com o setor privado. Dessa forma, um conjunto de princípios servem como balizadores da racionalidade da atuação do setor público, sem incorrer em decisões que possam inviabilizar a promoção de um serviço.

De forma geral, o Brasil carece de princípios regulatórios mais claros em agências reguladoras em níveis estaduais e municipais, o que dificulta a definição de princípios também na gestão pública do executivo municipal. Um exemplo a ser seguido, no que tange à definição clara e consistente de princípios é o da Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), que busca o equilíbrio regulatório, viabilizando tomadas de decisões coerentes com as práticas de mercado.

A lei municipal nº 977/06 da cidade de Manaus é uma boa prática de como foram estruturados os princípios que norteiam a política de PPP no município. Alguns exemplos de bons princípios abordados na lei são: i) respeito aos interesses e direitos dos destinatários dos serviços públicos e dos entes privados ii) participação popular iii) apropriação de ganhos de produtividade, fruto da gestão privada e delegada das atividades de interesse mútuo e iv) responsabilidade na gestão do orçamento público.

 TRANSPARÊNCIA:

A transparência, encarada em muitos ambientes públicos como um princípio, é aqui tratada em separado, como um pilar da estruturação de projetos de PPP. A importância delegada a transparência é o cerne de uma base bem estabelecida em projetos que envolvam a iniciativa privada.

A garantia de que todas as informações geradas na estruturação, aplicação e na duração dos contratos sejam disponíveis de forma clara, confiável e organizada contribui com o sucesso dos projetos e programas por dois motivos. O primeiro é porque medidas como essas tornam o ambiente mais competitivo e isso faz com que os preços passam a refletir melhor os riscos associados aos projetos, sem que haja desequilíbrio econômico e financeiro. O segundo é o respeito maior as regras e os contratos assinados, tanto pelo poder público, como pela iniciativa privada.

Uma política pública de PPP, com objetivos e escopos bem detalhados, somados a seleção de princípios bem definidos e transparência criam mecanismos que facilitam o sucesso dos projetos e o alcance dos resultados esperados.

Contudo, uma importante ressalva que pode passar despercebido aos olhos de um gestor é a árdua tarefa de planejar o orçamento público para receber esses projetos, sobretudo nas despesas futuras do município. No curto prazo, a prefeitura incorre em menor despesa orçamentaria, mas compromete parte de suas obrigações futuras nos contratos de PPPs. Essa sensação pode ser traiçoeira para um gestor com dificuldades no planejamento fiscal.

Além do planejamento, o gestor público se depara com a falta de garantias para promoção da parceria com o setor privado. Em 2017, o percentual médio das receitas próprias dos municípios do Espírito Santo foi 14,9%. Esse percentual é baixo para a oferta de garantias, dada a pouca capacidade da prefeitura em gerar receitas próprias. As receitas oriundas de repasse federal e estadual não podem ser usadas como garantias. Muitos projetos de infraestrutura, no formato de PPPs, não são viabilizadas por falta de garantias do município, exceto os serviços que possuem como contrapartida uma contribuição para o custeio do serviço, como saneamento básico e iluminação pública.

Dada a problemática, um instrumento que pode ajudar o gestor público é o financiamento das PPP via arranjos de project finance, em que os financiadores e os investidores se apoiam no fluxo de caixa gerado do projeto, garantindo retorno ao investimento. Nesse modelo, a dívida contraída pela concessionária perante os financiadores forma a maior parte do financiamento do projeto, sendo o restante em equity. Os governos podem ofertar garantias como parte do financiamento, o que ajuda a viabilizar o projeto, não sendo pré-requisito. Esse instrumento é um aliado da gestão municipal, servindo para destravar projetos de infraestrutura, melhorando e ampliando o ambiente de negócios da cidade.

No próximo texto do blog, iremos expandir como são realizadas as estratégias de estruturação de uma PPP em nível municipal, com destaque ao uso de uma importante ferramenta de política pública, pouco aplicada nos municípios brasileiros: a utilização do project finance como garantias dos projetos de PPPs.

 

Nathan Diirr é economista e analista do Ideies.

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