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Consórcios públicos no Brasil: uma alternativa para a melhoria no fornecimento de serviços públicos municipais


por Lucas Araújo

A Constituição Federal de 1988 estabeleceu novas atribuições para os municípios, que passaram a ser responsáveis pelo fornecimento de serviços públicos à população que, até então, eram obrigações das unidades da federação ou da União.

Esta medida contribuiu para democratizar o acesso e adequar as ações às demandas locais, possibilitando a execução de políticas mais decentralizadas e melhor adaptadas a cada necessidade nacional. Contudo, estas novas obrigações também trouxeram desafios para a administração pública, como a maior necessidade de financiamento, a carência de recursos técnicos, a menor escala de compras, dentre outros. Uma alternativa para auxiliar essa nova conformação é a organização dos municípios em consórcios públicos.

Os consórcios são definidos como pessoas jurídicas organizadas a partir de uma associação entre diferentes entes do executivo municipal, estadual ou federal, para a promoção parcial ou total de um determinado serviço público. Do ponto de vista da administração pública pode-se elencar uma série de fatores para constituir esse tipo de associação (GRIN e ABRUCIO, 2017):

  • Fatores estruturantes: permite a articulação e unificação de elementos jurídicos, administrativos e de gestão em uma conformação institucional que leve a uma diminuição dos custos de operações.
  • Fatores econômicos: possibilidades de gerar economias de custos com uma maior escala na compra de serviços públicos, maior eficiência e racionalidades em gastos como o compartilhamento de equipamentos de infraestrutura e na utilização de aparelhos hospitalares, por exemplo.
  • Fatores políticos: promove o associativismo entre diferentes entes do executivo, de modo a simplificar o arcabouço legal, a transparência dos gastos e a comunicação com a sociedade.
  • Fatores técnicos: atua na melhoria do planejamento e da execução das políticas em uma região integrada. Além disso, o consórcio consegue contratar profissionais capacitados que não caberiam no orçamento de uma única prefeitura.

Esta modalidade de organização do executivo está prevista no Artigo 241 da Constituição Federal, porém, apenas foi regulamentado em 2005 com uma nova redação do texto original pela Lei 11.107/2005 e, posteriormente, entrado em vigor pelo Decreto Presidencial 6.017/2007. Essas leis permitiram que entes do executivo de diferentes hierarquias pudessem se associar desde que mantido o princípio da subsidiariedade. Isto é, a União poderá se constituir como um associado desde que os estados dos municípios consorciados já estiverem como parte do consórcio. Também foram definidos os termos que regem sobre a transferência voluntária de recursos dos governos federais e estaduais para os consórcios públicos, sem a necessidade de passar pelo orçamento público dos municípios. Assim, o consórcio pode ter uma fonte própria de receitas para atender todos seus associados.

A Lei dos consórcios delegou ao Senado Federal a matéria de regular a contratação de crédito com bancos comerciais. Assim, a resolução 15/2018, autorizou, mediante a determinadas regras, a realização desse tipo de operação. O decreto lei expedido permitiu que consórcios públicos firmassem empréstimos privados que tivessem a garantia de receitas futuras com a garantia dada pela antecipação de receitas orçamentárias (ARO). Cabe ressaltar que essa resolução impede a associação municipal com o objetivo exclusivo de captação de crédito para o financiamento de despesas próprias dos municípios consorciados.

Ainda no arcabouço legal, deve-se pontuar que os consórcios também estão sujeitos às obrigações da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) e da Lei de Transparência (Lei 12.527/2011), assim como os demais entes do executivo. A Confederação Nacional dos Municípios (CNM), publicou uma cartilha específica para consórcios que os instrui a adoção das melhores práticas nesse tema (CNM, 2019). De acordo com essa publicação, a informação divulgada à população deve ser acessível, completa, objetiva e em linguagem clara. Cabe ainda dizer que os consórcios devem entregar seus balanços orçamentários ao Tribunal de Contas Estadual (TCE) e, em caso de desaprovação das contas públicas, ele fica impossibilitado de acessar transferência voluntárias.

Feita essas considerações acima, vale apresentar um breve panorama atual dos consórcios públicos no Brasil e no Espírito Santo. Para tanto, o Mapeamento dos Consórcios Públicos Brasileiros da Confederação Nacional dos Municípios (CNM, 2018) realiza um monitoramento dos consórcios brasileiros e fornece as informação atualizadas a partir de um portal (http://www.consorcios.cnm.org.br/).

A pesquisa consistiu em uma consulta por CNPJ seguida de uma verificação de duplicidade das entidades.

Por fim, foi feita uma busca na internet para checar a existência das associações com os sites dos próprios consórcios, os sites das prefeituras ou as publicações em diários oficiais. O resultado do trabalho gerou uma plataforma com 487 consórcios atuando em 29 áreas distintas e cobrindo 4.082 municípios brasileiros.

O maior consórcio encontrado pelo levantamento é na área de tecnologia, abarca 296 municípios de sete estados não vizinhos com o intuito de promover soluções em processos tecnológicos para melhoramento da gestão pública. Quanto às áreas de atuação, notou-se a grande participação dos consórcios em saúde, 55,8% do total, seguido por meio ambiente, 35% e resíduos sólidos, 28,3%.

No Espírito Santo, por sua vez, foram identificados 14 consórcios atuando em 16 áreas e cobrindo 74 municípios. Apenas Cariacica, Serra, Vila Velha e Vitória não participavam de nenhuma associação dessa natureza. O mapa abaixo permite que seja observado os municípios que são atendidos por consórcios em suas respectivas áreas:

Figura 1: Distribuição dos municípios do Espírito Santo por área do consórcio[1]

Fonte: Confederação Nacional dos Municípios. Elaboração própria.

Algumas considerações podem ser feitas com base nas informações da figura 1:

  • O maior consórcio do estado tem 21 associados e o menor é composto por 4 municípios;
  • Ao todo, 73 municípios do Espírito Santo se associam em um ou mais consórcios em políticas de saúde e 7 dos 14 consórcios do estado são exclusivos desta mesma área.
  • 60% dos consórcios formados no Brasil foram criados após a Lei dos Consórcios de 2005 (GRIN e ABRUCIO, 2017), porém, no Espírito Santo, houveram apenas 5 novas associações nesse período.
  • Quanto a transparência, 9 consórcios capixabas têm portais de divulgação de suas atividades, porém, segundo o TCE-ES apenas quatro deles tem uma secretaria de controle interno de seus gastos.
  • O Consórcio Intermunicipal de Saneamento Básico do Espírito Santo (CISABES) é o único do estado que também conta com municípios de outras unidades da federação. Com sede em Colatina, ele também conta com a participação da cidade mineira de Aimorés, com atividades nas áreas de resíduos sólidos, saneamento para água e esgoto.

O artigo apresentou o arcabouço de motivações para a constituição de um consórcio públicos, além de realizar um breve panorama da situação no Brasil e no Espírito Santo. O instrumento está bem difundido no país, e, legalmente pode ser utilizado para a melhoria do fornecimento de uma série de serviços públicos.

O tema deve ser considerado na discussão da administração pública de pequenos municípios e servir como uma alternativa para o baixo nível de receitas própria dessas localidades. Por fim, é necessário salientar que o texto não realizou uma análise de eficiência dos serviços prestados pelos consórcios, o que pode ser feito por uma pesquisa mais aplicada em momentos futuros.

[1] A área de meio ambiente agregou os temas de meio ambiente, resíduos sólidos, saneamento-esgoto e saneamento-água. Já o consórcio de múltiplas funções contempla as áreas de agricultura, assistência social, cultura, educação, infraestrutura, planejamento urbano e projeto-elaboração.

Bibliografia

CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS MUNICÍPIOS. Mapeamento dos consórcios públicos brasileiros. Brasília, 2018. 49 p.

CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS MUNICÍPIOS. Transparência e acesso à informação nos consórcios públicos: o que você precisa saber. Brasília, 2019. 56 p.

GRIN, Eduardo José; ABRUCIO, Fernando. La cooperación intermunicipal en Brasil frente al espejo de la historia: antecedentes críticos y la dependencia de la trayectoria de le creación de le ley de los consorcios públicos. Revista Políticas Públicas, [s. l.], v. 10, n. 2, 2017.

Lucas Araújo é Economista, doutor pela UFF e analista do Ideies

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